Sanciones administrativas

La sanción es un mal infligido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese mal puede ser la privación de un bien o de un derecho, la imposición de la obligación de pagar una multa, etc...

Clases de modelos sancionadores

• El tipo común, que es el que se prevé para las relaciones de sujeción general de los ciudadanos con respecto a la administración (opera en aguas, carreteras, urbanismo...)
• El tipo que se aplica a las relaciones de sujeción especial: como el que se ejerce sobre los distintos tipos de servidores públicos (civiles y militares); la que opera sobre particulares integrados temporalmente en una organización administrativa (internos en cárceles u hospitales, estudiantes en centros públicos); y por último los miembros de profesiones de colegiación obligatoria, en sus relaciones on sus respectivos colegios.
• Sanciones tributarias: ha habido una tendencia histórica a darle a este tipo de sanciones un régimen específico... pero no son sanciones de una relación de tipo especial, sino todo lo contrario, es el prototipo de las de sujeción general.

La potestad sancionadora

Un examen de los ordenamientos que rigen los países de democracia liberal pone de manifiesto que en la práctica totalidad de ellos, las administraciones ostentan poderes represivos o de sanción. Al modelo sancionador preconstitucional (caracterizado por el desconocimiento del principio de legalidad, del olvido del principio de tipicidad, o del empleo del "bis in idem") le siguió el nuevo marco constitucional que regulaba la potestad sancionadora de la administración. Éste nuevo marco se caracterizó por confirmar la potestad sancionadora de la administración, por establecer el principio de legalidad, por excluir cualquier sanción que supusiera la privación de la libertad personal y por establecer reglas de garantía y defensa.

Los principios del Derecho sancionador administrativo

• Principio de legalidad: nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente. El TC ha creado una doctrina según la cual las sanciones tienen que venir en leyes en sentido formal, aunque de forma matizada, ya que las leyes pueden contener remisiones a normas reglamentarias (pero esos reglamentos no pueden constituir nuevas infracciones ni alterar las que la ley contempla).
• Principio de irretroactividad: las únicas conductas sancionables son las establecidas en la legislación vigente en el momento de la comisión. Existe retroactividad "in bonus", es decir, sí se aplican las disposiciones sancionadoras que favorezcan al presunto infractor.
• Principio de tipicidad: las conductas a sancionar deben estar exactamente delimitadas. No caben cláusulas generales que permitan al órgano sancionador actuar arbitrariamente.
• Principio de culpabilidad: se requiere dolo o culpa en la conducta sancionable. Sólo pueden ser condenas las personas físicas o jurídicas que resulten responsables.
• Principio de proporcionalidad: correspondencia entre la infracción y la sanción, restringiendo la adopción de medidas innecesarias o excesivas.
• Principio de presunción de inocencia.
• Principio de non bis in ídem: no puede haber doble pena, administrativa y penal, sobre los mismos hechos.
• Principio de prescripción: las muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2, y las leves a los 6 meses (desde la fecha de realización de la infracción).

Las relaciones entre la potestad sancionadora administrativa y la jurisdicción penal

Una vez establecido el principio de "non bis in ídem", es necesario establecer cuál de los dos órdenes tiene preferencia para enjuiciar esos hechos: la primacía se establece a favor del juez penal.

La jurisprudencia permite la duplicidad en las sanciones disciplinarias, y en el caso de sujetos que están ligados con la Administración por una relación especial de sujeción (actos vandálicos por estudiantes universitarios).

¿Qué sucede cuando se abre un proceso penal y otro administrativo en relación al mismo hecho?

Por aplicación de este principio, se suspenderá el procedimiento administrativo sancionador hasta que se recaiga una resolución judicial firme, además los hechos que se declaren en la vía penal vinculan a la Administración.

Las cuestiones prejudiciales

Hay que distinguir entre la cuestión prejudicial no devolutiva y la devolutiva.

La no devolutiva: los jueces encargados de la sentencia penal, también pueden resolver las cuestiones prejudiciales civiles o administrativas que se le plantean, cuando esas cuestiones estén tan íntimamente ligadas al asunto principal,- al hecho punible-, que es racionalmente imposible su separación.

La resolución de estas cuestiones no tiene el efecto de cosa juzgada, sólo tiene valor en ese proceso.

La devolutiva: corresponde al orden administrativo conocer de las cuestiones prejudiciales en el caso de que el juez penal no pueda resolver por sí mismo, suspendiendo el proceso penal, y remitiendo las actuaciones a la jurisdicción administrativa, iniciando nuevamente el proceso penal cuando tenga la resolución del contencioso.

El procedimiento sancionador

Principios:

• Principio de debida separación de la fase instructora y de la fase sancionadora: deben encomendarse la instrucción y resolución a órganos distintos.
• Posibilidad de adopción de medidas cautelares en el procedimiento sancionador.
• Principio de congruencia: que exige que resuelvan en la resolución final todas las cuestiones planteadas en el procedimiento, sin que se puedan tomar en consideración hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento.
• Principio de motivación de la resolución.

Fases:

• Fase Previa, en la que el órgano competente determina si existe base suficiente para el inicio del procedimiento. Se trata de determinar los hechos susceptibles de iniciar el procedimiento, identificar al presunto responsable y demás cuestiones relevantes para la causa.
• Fase de Iniciación o Incoación del procedimiento sancionador: identiticación de los presuntos responsables, descripción de los hechos y posible calificación de los mismos y en su caso de las sanciones, mención del instructor del procedimiento, identificación del órgano competente para resolver, información sobre la posibilidad de reconocimiento voluntario de la responsabilidad y las posibles reducciones del importe de la sanción, comunicación de las medidas provisionales cautelares adoptadas, indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento, así como los plazos para ejercer ambos derechos.
• Fase de Instrucción y Prueba: el instructor es el encargado de la tramitación del procedimiento, y todos los órganos que dependan de cualquier administración tienen el deber de facilitarle antecedentes e informes, así como medios materiales u otros, que sean precisos para el desarrollo de su función. A partir de la notificación, el interesado tendrá un plazo de (15) días para formular alegaciones, aportar documentos y proponer pruebas. El instructor simultáneamente debe realizar de oficio las actuaciones que estime oportunas para examinar los hechos y determinar la existencia de responsabilidades.

Concluido el trámite de alegaciones, el instructor puede acordar la apertura de un período de prueba de entre (10) y (30) días.

Propuesta de resolución y audiencia: concluida la fase de instrucción, y en su caso de prueba, debe formular una propuesta de resolución que contenga la fijación de los hechos y su exacta calificación; la determinación de las infracciones administrativas, de la persona responsable y de las sanciones propuestas. También se determinarán las medidas provisionales que han de adoptarse, y la calificación o en las sanciones que correspondan.

Esta propuesta se les notifica a los interesados y se abre un plazo de (15) días para presentar alegaciones.

• Fase de resolución: la resolución tiene que ser motivada y congruente, resolviendo por tanto todas las cuestiones que se hayan planteado en el procedimiento. Formulada la propuesta de resolución; el órgano, mediante acuerdo motivado, puede realizar actuaciones complementarias por considerar insuficiente la labor del instructor. Plazo de (7) días para que el inculpado formule alegaciones.

Las medidas sancionadoras.

Debemos distinguir entre medidas en sentido estricto y medidas accesorias.

• Medidas en sentido estricto: Será la multa y, en ocasiones, la privación de derechos pero que en ningún caso pueda llevar a la privación de la libertad.
• Medidas accesorias: No son sanciones propiamente dichas, pero objetivamente sí que entrañan consecuencias desfavorables para la persona o su patrimonio. Destacan el comiso de objetos o efectos obtenidos por la infracción, así como el comiso de los objetos o bienes con los que se haya llevado a cabo la infracción; las inhabilitaciones, que tienen carácter singular, no operan automáticamente sino que operan para supuestos concretos. Suponen la privación para ese sujeto para ser parte en determinadas actuaciones administrativas; y el deber de reposición y resarcimiento de daños y perjuicios (con frecuencia la comisión de la infracción puede generar para la Administración y para terceros una serie de daños que es necesario pagar o indemnizar).

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