La expropiación forzosa

Introducción

Potestad administrativa mediante la cual, la administración puede hacer cesar el derecho de propiedad y otros bienes y derechos patrimoniales de los administrados, si bien ese sacrificio patrimonial se ve recompensado o restituido por una indemnización o justiprecio.

La privación es coactiva, es imperativa por las administraciones territoriales en beneficio de esa administración o de otro sujeto público o privado por razones de utilidad pública o interés social.

Fundamento constitucional: se ampara en la función social que tiene la propiedad en la regulación constitucional (por eso ha de existir una justificada utilidad pública o interés social, además de que medie indemnización y se lleve a cabo por un procedimiento expropiatorio regulado en la ley), y en la justificación técnica mediante la cual la Constitución ampara el ejercicio de la expropiación.

Régimen normativo: la ley vigente es de 1954 y el reglamento de desarrollo de esta ley es de 1957. También hay legislación sectorial que recoge esta potestad. La CE establece una reserva de ley en esta materia y atribuye competencia exclusiva al Estado (la reserva constitucional a favor del Estado no excluye que por ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que proceda aplicar la expropiación).

Dos casos de expropiación particulares:

  • Las expropiaciones legislativas singulares: expropiaciones realizadas para un caso concreto, a través de una ley singular dictada para el caso concreto. ¿Caben en nuestro derecho ese tipo de expropiaciones?
    Puede ser problemático, porque en esas leyes singulares el legislador puede pretender disminuir las garantías que tiene el expropiado dentro del procedimiento de expropiación. En la sentencia del TC sobre el caso RUMASA se entendió que la expropiación fue constitucional porque se respetaron las garantías de propiedad del art 33 CE.
  • Las expropiaciones judiciales: no se trata de auténticas expropiaciones, sino que en este caso se hace mención a supuestos, en los cuales, un juez desapodera de sus bienes a un sujeto para hacer efectiva una ejecución judicial sobre una deuda de dinero previamente establecida.

El expropiante es el titular activo de la potestad expropiatoria. Esta potestad solamente la tienen las administraciones territoriales, porque solamente estas administraciones representan los intereses generales. No pueden ser expropiantes ni los particulares, ni los entes públicos no territoriales.

En el ámbito estatal ostentan la capacidad expropiatoria los delegados del gobierno; dentro del ámbito autonómico habrá que estar a lo que diga su legislación particular, pero normalmente serán los Consejeros o el Consejo de Gobierno; en el ámbito local corresponderá al Alcalde o al Presidente de la Diputación.

El beneficiario es aquel sujeto que representa el interés público o social, para cuya realización está autorizado a instar de la administración expropiante, el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que adquiere el bien o derecho expropiado.

Tendrá también el deber de indemnizar por los bienes y derechos expropiados.

La condición de beneficiario puede tenerla la propia administración expropiante (ya que puede ser expropiante y beneficiaria al mismo tiempo), o un tercero, ya sea una sujeto privado o una persona jurídico-pública.

Si se trata de expropiación por causa de utilidad pública, los beneficiarios solamente pueden ser entidades públicas o concesionarios de esas entidades, no particulares.

Si es por razones de interés social, en ese caso, puede ser una entidad pública o un particular.

El expropiado es el propietario o titular de los derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable.

Precisamente porque es el titular de ese bien, se le permite participar en el procedimiento y el derecho a percibir la indemnización correspondiente.

La condición de expropiado es una cualidad "ob rem", en relación a la cosa, es decir, que su condición de expropiado depende de la relación que en ese momento tenga con la cosa. Así el expropiado será quien sea titular en ese momento de la cosa o derecho objeto de expropiación.

Cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos.

Se excluye la expropiación de bienes de dominio público, puesto que son inalienables, y no pueden ser objeto de expropiación salvo que sean previamente d esafectados.

Con respecto a los derechos solamente los de naturaleza patrimonial son expropiables, así los relativos a la personalidad o a la familia no lo son.

Por lo que respecta a los intereses patrimoniales legítimos, se trata en realidad de titularidades inferiores. Sí se pueden expropiar pero el problema es identificarlos y cuantificarlos autónomamente.

La utilidad pública: está vinculada al ejercicio de competencias de las Administraciones Públicas. Beneficia siempre a una Administración Pública o, a lo sumo, a un concesionario (de forma indirecta).

El interés social será cualquier interés de carácter general que se considere superior al interés privado, individual del titular de la cosa objeto de la expropiación.

Contenido de la expropiación es la privación singular de derechos o intereses patrimoniales que puede revestir cualquiera de las modalidades que recoge la Ley de Expropiación Forzosa: permuta, venta, ocupación temporal, arrendamiento y cesación en el ejercicio de un derecho.

Hay que distinguir una mera delimitación de derechos de la expropiación forzosa.

Hay que distinguir entre expropiaciones plenas y no plenas.

Hay que distinguir entre la expropiación forzosa y la venta forzosa (técnica de intervención económica que obliga a los productores de determinados productos a entregar toda la producción a cambio de un precio, y después el Estado es el que los saca al mercado).

El procedimiento expropiatorio.

Antes de iniciar el procedimiento propiamente dicho, es precisa la declaración de utilidad pública o interés social.

Esta declaración de utilidad o interés social, se puede efectuar de distintas maneras:

  • Por regla general es que esa declaración la haga la ley.
  • Otra posibilidad es que la ley no lo haga singularmente para cada operación, sino que se declaren causas de utilidad pública o interés social genéricamente por una ley, y luego se materializa en cada caso concreto a través de un acuerdo del Consejo de Ministros.
  • Otra posibilidad es que esa declaración se encuentre implícitamente en determinados supuestos, y en este sentido la Ley de Expropiación Forzosa dice que la utilidad pública se entiende implícita en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado.

Una vez cumplido este trámite de declaración de utilidad o interés, empieza el procedimiento propiamente dicho que consta de (3) fases que son: la declaración de necesidad de ocupación, en la que se concretan y se individualizan los bienes que van a ser objeto de expropiación; la fijación del justiprecio, en la que se tasan y se valoran esos bienes; y el pago de la indemnización y ocupación del bien.

Acuerdo de necesidad de ocupación.

  • El beneficiario tiene que formular una relación detalla de los bienes o derechos que es necesario expropiar.
  • Recibida esa relación por la administración competente se abrirá un período por parte del Delegado de Gobierno o del órgano competente de la respectiva administración, período de 15 días en el que se abrirá información pública.
  • Cuando se trate de expropiaciones realizadas por parte del Estado, dicha relación habrá de publicarse en el BOE y en el Boletín de la provincia correspondiente y en el diario de las de mayor circulación de la provincia. Además se requiere comunicación al Ayuntamiento donde se encuentren radicados los bienes objetos de la expropiación, para que lo fijen en el tablón de anuncios correspondiente.
  • Durante ese período cualquier persona podrá hacer las alegaciones que estime oportunas.
  • A la vista de las alegaciones, el delegado de gobierno o autoridad competente resolverá sobre esa relación de bienes en el plazo de (20) días, describiendo detalladamente los bienes y derechos, y designando nominalmente a sus titulares.
  • Contra este acuerdo de necesidad de ocupación, cabe en el caso de la Administración del Estado, recurso de alzada ante el ministro correspondiente, y en el caso de las otras administraciones, habrá que ver que órgano adopta este acuerdo para ver que posibles recursos existen.
  • Frente a esa resolución del ministro, no cabe reclamación en vía contencioso- administrativa.

En algunos casos suceden "expropiaciones parciales", donde lo que se expropia no es la totalidad de una finca, sino parte de esa finca, resultándole al propietario antieconómica la conservación del resto de la finca.

Aquí el propietario puede pedir la expropiación de la totalidad de la finca, y si bien se rechaza, en la indemnización podrán incluirse los posibles perjuicios derivados de tal expropiación.

Determinación del justiprecio.

La Ley de Expropiación forzosa establece como regla general que la indemnización es previa a la ocupación de los bienes expropiados.

La naturaleza de la indemnización expropiatoria no es la de un crédito de resarcimiento sino que en realidad debe ser entendida como una carga, lo que el beneficiario tiene que cumplir si quiere conseguir un efecto: los bienes objeto de expropiación. Es decir, que la indemnización sería un presupuesto de validez de la propia expropiación.

El método de determinación del justiprecio puede hacerse por mutuo acuerdo entre expropiado y beneficiario, o subsidiariamente a través de la intervención de un órgano arbitral, que es el Jurado Provincial de Expropiación.

La Ley de Expropiación Forzosa parte de la idea de que para fijar el justiprecio hay que lograr inicialmente el acuerdo entre las partes.

Si no se alcanza el acuerdo, se sigue el siguiente procedimiento:

  • La administración requiere al expropiado para que presente la hoja de aprecio, en la que se fije el valor que él estima tiene el bien o derecho expropiable, valoración que ha de estar motivada.
  • Se le dará traslado al beneficiario, y éste tiene un plazo para aceptarla o rechazarla. Si acepta termina el procedimiento y se fijará el justiprecio.
  • Si el beneficiario no acepta, formula su hoja de aprecio que se notificará al expropiado y tiene un nuevo plazo para aceptarla o rechazarla.
  • Si la acepta acaba el procedimiento y se sino la acepta entonces el expediente de fijación del justiprecio pasa el Jurado Provincial de Expropiación (es un órgano administrativo que se constituye en cada capital de provincia, cuya resolución es un acto administrativo que tendrá que ser motivado. Pone fin a la vía administrativa, y frente a ella cabe recurso contencioso que podrá interponer el particular expropiado, el beneficiario o la administración. Si quien recurre es la administración, previamente tendrá que hacer una declaración de lesividad).

Criterios para determinar el justiprecio.

El valor que hay que fijar es el valor que tienen los bienes en el momento en que se inicia el expediente de fijación del justiprecio.

La Ley de Expropiación Forzosa establece como valor fundamental el valor real del bien en el mercado, es decir, el valor que a ese sujeto le permita comprar un bien o derecho del mismo valor al que tenía.

A este justiprecio así calculado se le añade un 5% del valor estimado como premio de afección.

Una vez fijado, el beneficiario tiene que proceder al pago de ese justiprecio en un plazo de 6 meses. El pago se efectuará en metálico y estará exento de toda clase de gastos, gravámenes o impuestos para el expropiado.

En algunos supuestos, se permite pagar en vez de en metálico mediante permuta. Si resulta que el expropiado rehúsa ese precio o existe un litigio sobre quién es el que tiene derecho a recibir ese precio, en ese plazo de 6 meses deberá consignar el importe en la Caja General de Depósitos. Con ello se puede posteriormente acudir al registro de la propiedad o demás registros para la inscripción del bien o derecho.

Las expropiaciones urgentes.

La Ley de Expropiación Forzosa utiliza estas expropiaciones como vía excepcional, aunque en la práctica son las más utilizadas, y ello porque las declaraciones de urgencia no se realizan en base a urgencias reales y constatadas, sino simplemente para eludir el procedimiento general; además no se motiva y no se recoge en ella una relación de bienes afectados.

Hay por tanto, una previa ocupación del bien que va precedido de un depósito que la administración hace unilateralmente en la caja general de depósitos, y la fija en base al valor fiscal del bien que normalmente es muy inferior al valor real.

Las fases son:

  • Declaración de urgencia que efectúa el consejo de ministros o consejo del gobierno autonómico. A esta fase le precede un trámite de información pública para escuchar las alegaciones de los interesados.
  • Ocupación del bien, previa consignación de la cantidad.
  • Fijación del justiprecio y pago del mismo.

Las garantías del expropiado.

La expropiación forzosa tiene que llevarse a cabo a través de un procedimiento formal y esencial, hasta el punto que la omisión total del procedimiento o la de alguno de sus trámites esenciales daría lugar no a la expropiación forzosa sino a la vía de hecho.

Si la administración ha procedido a ocupar el bien y falta la declaración de utilidad pública o interés social; la falta la declaración de necesidad de ocupación; o la falta del previo pago o depósito del justiprecio...estamos ante una vía de hecho.

En estos supuestos, el particular tiene la protección general de acudir a los recursos contenciosos, pero además cuenta con garantías adicionales:

  • Vía civil de interdictos de retener o recobrar. Es una garantía adicional, puesto que normalmente frente a la actuación de la administración no cabe interponer interdictos, salvo que actúe en vía de hecho.
  • La ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa también admite un recurso contencioso administrativo frente a actos administrativos que consistan en la vía de hecho, y se dispensa de la previa vía de acceso a los Tribunales estableciéndose como facultativo un requerimiento previo del perjudicado a la administración para que cese en su actividad.

La Ley de Expropiación Forzosa establece con carácter general un recurso contencioso administrativo frente a la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento, o contra alguna de sus piezas separadas.

Este artículo consagra un derecho subjetivo de los expropiados a la observancia de las formas procedimentales.

El particular expropiado puede recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento o a cualquiera de sus piezas separadas salvo el acuerdo o a declaración de necesidad de ocupación, que no tiene un trámite independiente de recurso.

La indemnización expropiatoria.

El particular también podría impugnar separadamente el acuerdo del jurado provincial de expropiación en materia de justiprecio.

Puede impugnarlo el expropiado o el beneficiario (sea particular o sea la administración).

Si es la administración, tiene que seguir la vía del recurso de lesividad, efectuarla previamente en un plazo de (4) años desde que se fija el justiprecio, y posteriormente efectuar un recurso administrativo ante el tribunal competente.

La jurisprudencia entiende que no hay límite cuantitativo para interponer recurso

La reversión del bien expropiado.

La reversión es el derecho que tiene el expropiado o sus causahabientes para recobrar la totalidad o a parte sobrante de bien expropiado, en el caso de que no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación.

El supuesto de reversión es un supuesto de invalidez sobrevenida de la expropiación, y por lo tanto no se penaliza a ninguna de las partes sino que las partes tiene que restituirse recíprocamente lo que hubiesen percibido.

Existen excepciones a esta regla general, y por lo tanto no habrá derecho a la reversión en los siguientes casos:

  • Cuando simultáneamente a la desafectación del bien a la obra o servicio que justificó la expropiación, se afecte el mismo a otro fin de utilidad pública o interés social. En este caso, la administración hará público ese cambio pudiendo el dueño o sus causahabientes alegar lo que estimen oportuno.
  • Cuando el bien estuvo afectado a la causa de utilidad pública o interés social que justificó la expropiación durante un período superior a (10) años con posterioridad a la terminación de la obra o establecimiento del servicio.
  • Cuando no se den ninguno de estos casos, la administración podrá notificarlo al particular o a sus causahabientes, y en el caso de que lo notifique, el particular tendrá derecho a la reversión y podrá ejercitar su derecho en el plazo de (3) meses. Si la administración no lo notifica, el particular tendrá derecho a la reversión:
  • Cuando se hubiere producido un exceso de expropiación o no se hubiere afectado el bien a esa obra o servicio concreto, siempre y cuando no hubieran transcurrido (20) años desde la toma de posesión del bien.
  • Cuando transcurridos (5) años desde la toma de posesión, no se hubiere iniciado la obra o no se implantara el servicio.
  • Cuando la ejecución de la obra o establecimiento del servicio se suspenda por un tiempo superior a (2) años por culpa de la administración o del beneficiario y no haya un acto formal de reanudación de la actividad.

La devolución de la indemnización es un presupuesto de derecho del ejercicio de reversión, indemnización que tiene que ser actualizada conforme a la evolución del IPC en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente del justiprecio y la fecha en que se ejecuta el derecho de reversión.

Hay ciertos supuestos especiales, como que el bien expropiado sufra cambios en su calificación jurídica que determinen un valor distinto; que la administración o el beneficiario hayan incorporado mejoras aprovechables o que el bien haya sufrido menoscabo.

En estos casos, se valorará nuevamente el bien, realizando un nuevo expediente de justiprecio.

La devolución del precio tiene que ser previa a la toma de posesión del bien por parte del particular.

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